新華網北京12月12日新媒體專電(記者於佳欣 黃深鋼)十八屆四中全會決定提出,深化行政執法體制改革,要“理順城管執法體制,加強城管綜合執法機構建設”。記者近期在浙江省採訪發現,當前我國一些地方的城管體制面臨“上無頂層設計、中無執法邊界、下無有效執法力量”的困局,在城市化發展日益加速的當下,城管綜合執法任務更加繁重,儘快破解城管“三無”困境,是落實依法治國理念的重要舉措。
  頂層立法缺失導致各地城管“碎片化”
  “一城看罷,一言難盡”。在記者採訪的一個地級市,過去的“XX市城管執法局”眼下已經升格並變更名稱,成為“XX市城管委”,但其辦公地點並不在市政府大樓或者集中辦公區,而是分散在市中心一條主幹道的南北兩端。
  “一般人找政府辦事,習慣於從鄉鎮街道、縣市區一直找到省城甚至中央部委,但城管不同,我們上面再無垂直領導部門。”某市城管委副主任說,有人因此打趣說“城管上無爹娘”。
  某市城管委法規處處長介紹說,早在2001年前後,當時中編辦、法制辦分別就綜合執法和集中行政處罰權進行了試點,此後在全國幾百個地級以上城市中,大部分以市容環衛部門為班底組建了城管執法局。“因為是試點,全國至今沒有出台相關法律認可這個機構,通常是每個省各自製訂一部條例來賦予城管法律地位,而且既然是城市綜合執法,省里也就沒有專門機構統一抓”。
  記者瞭解到,由於缺乏全國性行業法律和相應機構的統一管理,使得“城管”機構呈現“碎片化”特征,在同一個省的不同城市,有的叫“城管委”,不僅有綜合執法職能,還參與行政決策和監管;有的仍叫“城管執法局”,只保留行政執法的職能。
  碎片化還進一步表現在同一座城市的不同城區、下轄縣(市)街道,城管部門的工作職能仍舊有許多不同,平行單位之間、上下級單位之間的交流比許多其他行政機關少得多。
  “雖然大家都叫城管,但說穿了並不是一家人。”一名城管委中層幹部說。
  “綜合執法”缺乏邊界 城管變“剩管”
  在採訪中,不少基層城管執法隊員直言,“十八屆四中全會決定提出,深化行政執法體制改革,要‘理順城管執法體制,加強城管綜合執法機構建設’,讓我們感到城管的春天就要到來了。”而綜觀過去10多年工作機制得失,他們認為,當前需進一步釐清“綜合執法”的邊界,為城管下一步依法行政、依法執法打下堅實基礎。
  “有時候我們內部人打趣,說城管雖然‘上無親爹娘’,卻有七大姑八大姨等一大幫‘親戚’。”某市一個城管局副局長告訴記者,城管部門日常執法內容涉及公安、消防、環保、工商、綜治等七大部門390多項法規,有1282項具體違法行為。
  “從這個層面看,不能說城管沒有依法執法”,這名副局長用雙手划了一個“漏斗”告訴記者,其他部門多是拿出自己不願意啃的“硬骨頭”移交給城管部門,“城管綜合執法”在某種意義上變成了“剩管綜合執法”。
  採訪中,不少城管人員舉例說,比如餐飲業油污廢水排放方面,酒店餐飲部門和有一定規模的飯店監管歸環保部門管,城管管的卻是一些街頭小店、“蒼蠅館子”的排污。
  “我們認為,中央提出綜合執法的方向是對的,但怎麼個‘綜’、‘綜’到什麼程度需要進一步通過法律進行細化,減少分工時的隨意性”,一位城管委副主任說。在基層,一些城管執法隊甚至還承擔過管理計劃生育的任務,“這樣的事情不該亂‘綜’,會破壞法律的嚴肅性。”
  出事總是“臨時工”折射城管執法力量缺失
  近年來,全國一些地方不同程度地出現城管暴力執法引發的衝突性事件,引起公眾廣泛關註。而不少事件在調查後得知,執法不當引發矛盾的往往是城管“臨時工”。
  在對市、區、街道三級城管部門的採訪中,記者發現各級機構毫不諱言當前執法力量的薄弱和缺失:記者初步統計,在某市市級層面,2001年城管部門定編人數是1685人,某區當年定編人數是252人,下屬某街道定編是17人。三級機構相關負責人表示,這個編製10多年來沒有變過,下一步可能還要減少10%的編製。
  同時,隨著城鎮化規模擴大,不得不需要大量招聘協管。臨時招聘的協管人員數量大體上是在編人員的2倍以上。比如,某市協管4000多人,下屬城區執法局聘用協管400多人,街道聘用協管27人。
  據瞭解,協管人員來源成分比較複雜,準入門檻也相對較低,主要是從人才市場招聘或者親戚朋友介紹進來的,包括下崗工人、農民、暫找不到工作的人等,文化程度多為高中學歷。即便是城管正式編製招來的法律專業人才也寥寥無幾。靠僅有的入職前培訓,離真正的需求還相差很多。“讓不懂法律的人來做執法的事,能確保沒有隱患嗎?”一位城管大隊長直言。
  現實中,由於城管隊伍素質參差不齊、執法措施較為局限,既有群眾被暴力執法傷害,也有城管隊員因暴力抗法受傷。據瞭解,某城區城管局去年以來已有34名隊員因暴力抗法受傷。
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